特色小镇，产业发展空间的演变丨城市百问

前言

目前，中国城镇化已进入高速增长期，我国规模城市总数达到世界首位，城镇人口数量已占据总人口数的60%。在取得了这些成绩的同时，当前城市发展中面临的问题却愈发突出，宏观经济与城市的发展问题联系也愈加紧密。城市债务增加，金融风险压力巨大，城市转型面临着严峻的挑战。

因此，在当前形势下，应当如何认识城市的发展规律？如何做好对城市居民的公共服务？如何提高城市资源的利用效率？如何增加就业和进行产业的空间布局？如何避免更严重的危机和风险的发生？这些一连串的问题都需要在借鉴国际经验的基础之上，结合中国城镇化的实际情况，寻找出解决的方法和答案。

于此背景之下，中国城市和小城镇改革发展中心设立《城市百问》栏目，利用我中心优质学术研究力量，试图解答城市发展、城市政策、城市规划等方面的种种问题，并将就城市发生的社会热点问题，提出我们的分析方法，供读者参考。

希望所有对此感兴趣的读者在本栏目下留言，提出有关城市的各类问题，以便我们及时解答交流。

                                                                                           编者

总第四十四期

本期作者：

李   铁  中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家

虽然较前一两年，特色小镇的热度已经大幅度衰减，但是对于地方政府来说，特色小镇还是一个绕不过去的话题。谈推广模式的有，谈争取项目的不少，寻求特色小镇开发的企业家也有很多，不过大多都是地产商。如何认识特色小镇，虽然不同的利益主体有各自不同的考虑，但是从有关部门颁发的文件可以看出，当前推进特色小镇的发展，重点是在低成本的基础上，形成产业聚集的空间载体。

改革开放以来，中国的产业空间大致经过了三个发展阶段：一是上个世纪八十年代开始的以乡镇企业为主导的县域经济和小城镇发展模式；二是上个世纪九十年代末因强化耕地保护，通过等级化行政管理体制引导产业向县以上的高等级城市集中的模式；三是本世纪初省级政府通过行政区划调整的手段使得优质的要素和产业资源向省会城市等特大城市集中的模式。

可以说，以乡镇企业为主体的产业发展阶段，代表了中国产业经济最有市场活力的形式，突破了传统的行政中心城市的体制束缚，在最低体制成本和最低要素成本的农村区域形成了我国制造业和加工业的集聚，虽然在空间上相对分散，管理比较混乱，但是在上个世纪八十年代，占据了中国工业经济的三分天下，在我国沿海地区所占经济比重超过了70%。到目前为止，我国长三角地区和珠三角地区以小城镇为载体的产业经济所占比重仍然接近50%。上个世纪九十年代开始的产业经济的空间重组，通过行政等级的作用，强制关闭县以下工业区6000多个，保留了2000多个县以上工业开发区，新增要素特别是建设用地指标的供给，首先满足地级以上城市，导致我国的工业化空间格局发生了深刻的变化。在这个基础上，形成了我国以设市城市为主导的产业发展新格局。本世纪以来我国三四线城市发展的重要基础，与产业发展的新格局有着直接的关系。进入本世纪初的头十年，各地以“发展中心城市”“做大做强大城市”的发展思路，通过行政区划调整和土地指标的集中分配，重点支持了省会城市和计划单列市的发展。各种新区的设立大多以省会城市为龙头，工业再度向省会等高等级城市集聚，在我国形成了以特大城市为主的产业布局的新局面。原来的一部分百万人口左右的省会城市，迅速地步入500万人口以上的特大城市行列。我国的500万人口以上的城市多达21个，在全世界的规模数量最多最大，千万人口以上的城市从2017年的6个，上升到2018年底的8个。

产业的高度集聚是以行政引导和降低土地成本的方式推进的。各城市在招商引资中竞相降低土地出让成本，之后通过房地产开发进行补偿。无论是以地市为主导的三四线城市，还是以省会为中心主导的特大城市发展模式，随着房地产开发的补偿成本过高，随着人口高度集中后对工业的逐步排斥，无论是产业发展的基础性要素成本，还是人口密度提高引发的社会成本，都大大地抬高了工业的发展成本，随着服务业在城市逐渐替代工业，工业发展也急需新的产业发展空间。即使是创新发展的高技术产业，也需要成本低廉的发展空间，以便形成同类产业要素的集聚。

特色小镇的提出，其实意味着我国产业发展空间即将面临着又一次重组，因为经济规律决定了产业集聚需要降低发展成本。虽然在大城市通过服务业的支持可以为高附加价值的产业继续提供重要的载体作用，但是对于绝大部分工业企业，特别是创新型产业，则是需要各种要素成本较低的发展空间，其中也需要降低体制成本。浙江的经验表明，特色小镇的发展在不同的产业构成中会有不同的空间选择。例如以服务业为主导的特色小镇，金融小镇、基金小镇和互联网小镇等，在城市的近郊区选择成本低廉的发展空间，降低各类要素成本、交易成本以及管理成本。而以工业为主导的产业小镇，则向城市的远郊区发展。在这里，土地成本低，住房成本低，劳动力成本低，体制成本低。由于处于发展阶段的初期，城市居民对于基础设施和公共服务的要求标准也远不如高等级城市。

特色小镇一般与特色的产业有关。也就是说与以往的城市门类齐全的产业综合体不同，在特色小镇大多是某一个产业的链条或者是一个特色的行业为主的产业集聚。由于同类的产业集聚，可以在竞争中降低交易成本，并且形成一定的规模效应，并且在特色产业的发展过程中，带动专业市场交易的形成。更重要的是，也为从事同类产业的人才聚集创造了有利的条件，符合物以类聚、人以群分的特点。其实，中国八十年代在珠三角、长三角乡镇企业和小城镇的发展，就是我们现在所说的特色小镇的雏形。只不过那个时候的小城镇和乡镇企业发展的水平较低，基础设施成本较低，公共服务水平较低，也具备了工业化初期发展的一切特征，并带来了严重的环境污染和一些低端产品质量低的后果。而现在的产业特色小镇，处于工业化发展的中后期，需要降低成本，提高管理效率，同时在人才储备上与上个世纪八十年代也不可同日而语。

对特色小镇的认识，不是停留在所谓的特色上，而是要根据市场的变化，经济发展空间规律的变化，认识到我国城镇化发展和工业化发展空间格局的再变迁。就是历经了改革开放前工业化和城市化同步的产业聚集特征，到改革开放后在小城镇寻求体制低成本的工业化空间，再回归到行政主导的向设市城市集聚的产业空间，并逐步向高等级城市和行政中心集中，直到因为人口聚集导致城市成本过高，又一次面临着空间重组的市场选择。所谓市场的选择，更重要的是根据经济规律的变化，而不是行政主导的变化，是根据成本的变化，而不是人为塑造新的特色形象发展空间。也不是为追求新的房地产发展载体，而在这里复制三四线城市以房地产为主导的产业园区发展模式。

在特色小镇降低各类成本，更重要的是体制成本。随着中央有关文件的颁发，未来土改和户改的进展会相对加快。如果在特色小镇推进户改和土改，有利于农业转移人口根据就业的特点向特色小镇集中；有利于集体经济组织在小镇利用集体建设用地与企业开展长期合作，而降低一次性缴纳土地出让金的成本；有利于充分利用小镇的闲置集体建设用地，甚至是长期废弃的工业用地，实行再利用；也有利于农村集体经济组织自主开发和招商引资，并利用闲置建设用地兴建厂房，进一步降低工业入驻的成本；当然也有利于政府作为监管方，防止在特色小镇建设中大搞房地产开发，造成房地产供给过剩；特色小镇的建设更有利于在都市圈和城市群，发挥特大城市主城区产业和功能疏解的作用，形成卫星城的空间格局。

特色小镇最适合在哪里发展？如果充分发挥市场的作用，而不是按照行政的指令，不是以所谓的政绩工程为导向，那么尊重经济规律的同时，还需要发挥政府的引导和政策支持以及改革推进的作用。例如，是不是可以向都市圈的一些小城镇下放管理权限，创造最好的体制空间？是不是可以加快交通基础设施建设，降低特色小镇的要素流通成本？是不是可以在小城镇加快户改和土改，并在规划上给予一定的政策支持，允许这里形成产业发展的聚集？是不是允许因镇施策，防止一哄而起，一放就乱？对于其他类型的特色小镇，例如旅游小镇、古镇、运动休闲度假空间、以及超大城市周边的小镇，制定更为符合发展实际的各项政策，而不能一刀切？总之，特色小镇是产业发展空间规律演变的自然结果，也是市场经济根据产业成本的变化做出的自动选择。切忌打上行政的印记，同时要通过改革来助力小镇的发展。这里是未来推进城乡融合改革的最好的空间。

本文来源：财经杂志

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微信编辑：一米阳光